地方财政告别高增长 财税部门着手盘活存量

　　中国经济转向新常态的过程中，财政收入开始由高速增长转为中低速增长。岁末年初，2014年各省“钱袋子”情况陆续公布，根据财新记者统计，地方财政收入增幅相较往年下滑明显，已公布收支情况的20多个省份中，至少有五个省份2014年财政收入低于预期目标。 
　　 
　　在经济增长速度换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化“三期叠加”的大环境下，2015年地方财政收入增速或将进一步下滑，调低新一年财政收入预期目标也成普遍之势。近日河北省“两会”透露，2015年公共财政预算收入目标调低至7.5%，该省2014年财政收入同比增长9.2%。 
　　 
　　为削弱财政收支的顺周期性，2014年全国预算报告中就已明确，收入预算从约束性转向预期性，由收入任务数变为收入预计数。2015年1月1日施行的新《预算法》也强调，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。 
　　 
　　在近期召开的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟在阐述财政新常态时表示，要克服速度情结，防止竭泽而渔。要实事求是地看待收入增速变化。要科学测算财政收入，防止过高地确定财政收入预算目标。各地财政部门绝不能在经济放缓、收入增速下降的时候，收“过头税”、乱收费，增加企业负担，形成对经济的顺周期调节。 
　　 
　　告别高增长 
　　 
　　从公共财政收入总规模来看，排序与经济总量大致相符。广东省仍占据全国之首，其次是江苏、山东。根据广东省财政厅数据，2014年广东省公共预算收入首破8000亿元，同比增长13.91%，比年初预期目标高出3.9个百分点。 
　　 
　　江苏省2014年公共财政收入完成7233亿元，增长10.12%，总量上位居第二。山东省公共预算收入首次突破5000亿元，增长10.2%，但这一增速低于11%的预期目标。 
　　 
　　从增速上看，各地分化严重。目前江西省16.1%的财政收入增速全国最快，高出预期目标3.1个百分点。天津、海南增速保持在15%以上。已公布收支情况的20多个省份中，有13个省份财政收入增速超过10%。广西、河北、内蒙古、浙江等地增速在10%以下。其中，吉林省仅为4%，与年初设定的8%相差较大。除了吉林，广西、山东、湖南等地2014年财政收入也低于预期目标。尚未公布数据的云南，其省人大透露的消息亦显示，2014年财政收入低于预期目标。 
　　 
　　从各地公布的税收收入结构中可见，以金融、信息技术为代表的服务业增收拉动力增强，传统制造业税收收入增速低迷。 
　　 
　　受房地产市场低迷的影响，部分地方2014年卖地收入锐减，导致政府性基金收入下降。内蒙古2014年政府性基金收入502.5亿元，较2013年下降22.3%。 
　　 
　　政府“四本账”中的国有资本经营预算在2014年或成为地方增收亮点。从目前公布的情况来看，重庆市2014年国资经营预算收入完成68亿元，完成预算的119.4%。 
　　 
　　部分地区出现减收 
　　 
　　在财政步入新常态之际，倚重传统制造业的东北三省和以煤炭资源为支柱的山西形势不容乐观。 
　　 
　　黑龙江和辽宁两省目前尚未公布全年财政数据，但很可能出现财政收入负增长的局面。2014年1月至10月，黑龙江公共财政收入完成1078亿元，增速同比回落7.8个百分点。黑龙江财政厅在2014年上半年预算执行报告中称，受能源、烟草、装备制造等行业产品生产、市场销量和价格下行，企业经济效益下降影响，主要税种收入增长缓慢或下降。 
　　 
　　无独有偶。辽宁也出现了部分主体税种持续负增长，且情况或继续恶化。2014年一季度辽宁省财政收入同比增长9.3%，此后增速连续回落，部分地区收入出现降幅一路扩大的趋势。前11个月，辽宁省公共财政预算收入2909亿元，同比下降6.8%，其中税收收入下降8.5%，降幅较此前有所扩大。 
　　 
　　辽宁省财政厅解释称，全省宏观经济增长明显放缓，企业生产经营效益下滑，制约了财政收入特别是与经济密切相关的重点税种收入增长。此外，上年部分项目税收集中结算入库，以及2014年加强财政收入质量管理等因素也影响了财政收入增幅。 
　　 
　　2014年以来，东北三省经济增速持续放缓，前三季度GDP增速在全国垫底。传统制造业处于去产能阶段、房地产行业低迷，都对地方的“钱袋子”造成影响。在中国现行税制下，间接税比重高，资本货物、原材料、制造业等传统产业税收贡献较大，随着经济增速放缓，财政收入增速的下滑幅度更大。前11个月辽宁省房地产、建筑、采矿、石化等重点行业税收贡献率明显下降，且部分行业税收持续负增长的状况还出现加剧。 
　　 
　　资源大省的财政收入情况也令人堪忧。山西前11个月公共财政收入增速为6.8%，低于9%的预期目标，且各月收入波动幅度相当大。2月至4月山西财政收入连续3个月负增长，5月则意外上涨至19%，此后，财政收入再度下滑，到四季度增速又提高到两位数。 
　　 
　　山西省社科院研究员武小惠对财新记者表示，山西一直是“一煤独大”，产业结构亟须转型升级。2014年煤炭价格持续下跌，煤企利润大幅度下滑，加之山西塌方式反腐、房地产行业低迷，都造成财政收入增速下滑。她表示，这些因素2015年仍然存在，山西新一年的财政收入形势仍然比较严峻。 
　　 
　　盘活存量待解 
　　 
　　告别高增长的财政收入新常态下，地方收支压力增大。财税部门一方面继续强调要做到应收尽收，另一方面开始着手盘活存量。 
　　 
　　楼继伟表示，财政收入不再作为硬性任务，财税双方可以更为客观地建立收入预测模型，这方面财政系统应主动作为，加强收入预测和预算执行分析，同时要推动征管部门建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。 
　　 
　　国税总局局长王军也在全国税务工作会议上强调，从年初开始就要认认真真抓收入，坚持依法征税提高收入质量，实施收入质量动态监测和管理。 
　　 
　　财政收入增速下滑已成趋势，盘活财政存量资金更显紧迫。去年12月底的国务院常务会议再次提及“进一步盘活财政存量资金”，并提出具体措施。 
　　 
　　会议决定，按照新修订的预算法，一是将2012年及以前年度各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，收回统筹使用。对政府性基金项目结转资金规模较大的调入一般公共预算统筹使用。盘活资金重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。二是全面清理财政专户，防止资金大量沉淀，各地一律不得新设专项支出财政专户。严禁违规虚列支出，加强收入缴库管理。三是对预算周转金和预算稳定调节基金规模占比设定上限，2015年起不得在预算外新设偿债准备金，已设的纳入预算管理，加快流转。 
　　 
　　2010年起，财政部曾多次发文要求加强财政结转结余资金管理、激活财政存量资金、加快预算支出进度。2013年之后，各地财政部门也纷纷出台落实细则，但实际效果并不明显。去年6月，审计署署长刘家义在2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中表示，重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金近三成已无法按原用途使用。至2014年3月底，这些地方财政存量资金共计7673亿元，其中有2051.39亿元由于原定项目完成或取消、不具备实施条件等已无法按原用途使用。 
　　 
　　盘活财政存量仍需中央层面出台硬性指标和时间表，加大压缩财政结余结转资金和清理国库占压资金工作力度。此外，需要通过预算管理改革，加强预算编制的科学化、精细化，同时加强预算执行管理，提高预算支出执行率，使有限的资金尽快发挥经济和社会效益。 
　　 
　　同时，支出结构也应优化，真正把有限的钱用在刀刃上。过去由于财政职能定位不明确，“越位”和“缺位”并存，未来财政支出重点应在于公共服务体系，逐步退出市场竞争性领域。财政部财科所所长刘尚希对财新记者强调，收支压力是可以调整的，社会保障项目的支出是刚性，存在支出压力主要是这些方面，但是建设方面的支出就像个螺丝，可以松一点，可以紧一点。