新预算法中财政预算与税收关系的五点新变化

　一方面，新预算法第一次在法律形态上明确了税收占公共财政收入的主体地位，说明了税收对平衡地方财政、支持地方改革建设和发展的直接调控作用；另一方面，新预算法对税务部门作出“不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”等约束性规定。

　　修订后的预算法已于2015年1月1日起开始实施。财政作为国家治理体系中的基础和重要支柱，预算法作为财政法的基本法，在国家政治、经济、社会治理中有着重要的分配和调控作用，如何认识税收在新预算法实施和执行中的地位和职责，对确保新预算法的实施至关重要。

　　看新预算法的三个角度

　　从预算法与财政法的关系来看，预算法是财政法的基本法，尤其是在中国未制定专门的财政法或财政基本法的条件下更是如此。有人说，预算法的放大就是财政法，财政法的压缩就是预算法。可见，新预算法的实施起着财政税收基本法性质的作用。

　　从税收与财政预算的关系来看，财政预算包括收入和支出的构成，税收既是国家公共财政收入的主体和主要来源，也是公共财政支出的主体和主要来源。以此为前提，财税关系应该是“有收才有支，以收定支，量入为出”。一般说来，国家税收政策要服务财政政策，二者具有一致性。譬如，现在中国实行积极的财政政策，与此相适应的是，实行了有增有减的结构性减税政策。

　　从立法和执法的角度来看，修订预算法的决定和新预算法的公布，标志着中国已经开始系统地、全面地展开财政、财权、财力分配领域中的重大立法。“徒法不足以自行”，新预算法对国家立法权力机构来说关键在于实施，对政府和职能部门来说关键在于执行。只有得到切实的实施和实际的执行，新预算法才具真正的价值和现实的意义。

　　新预算法与税收关系的五点新变化

　　与1994年颁布的预算法相比较，新预算法中，财政预算与税收的关系主要有五点变化。

　　新预算法确立税收为公共财政收入主体的地位。新预算法第六条规定：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。”这是中国第一次在法律形态上明确了税收占公共财政收入的主体地位。

　　新预算法第二十七条规定：“一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。”把各项税收收入排在最前列，也说明新预算法把税收放在公共财政中的主体地位。

　　新预算法明确体现税收的调控作用。新预算法第六条规定：“中央一般公共预算包括中央各部门的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。”

　　新预算法第七条规定：“地方各级一般公共预算包括本级各部门的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。”

　　所有这些都说明税收返还虽然本质上已属于财政支出的范畴，但仍采取了税收的形式；也说明税收对平衡地方财政、支持地方改革建设和发展的直接调控作用。多年来，中央政府对地方政府，上级政府对本级政府的税收返还，不仅数目较多，逐年增长，并且已开始逐步走向规范化。

　　新预算法明确税收和税制结构在财政体制中的重要作用。新预算法第十五条规定：“国家实行中央和地方分税制。”这是对1994年颁布的预算法第八条的保留，说明税收和税制结构在财政体制中的重要作用。

　　目前，分税制的实施还不到位，主要表现在两个方面，一是中央与地方、地方与地方事权的划分与支出责任尚不匹配；二是除个别地区外，省级以下地方基本上没有实现分税制，省级以下各政府事权和财政支出责任也不够明确，导致地方财政特别是基层财力比较紧张。随着经济的发展，原有的分税制要完善并且尽可能与公共财政体制相结合，特别是在中国经济发展的新常态下，各级政府财政预算分配更要规范化、公开化、透明化，税收政策和税收工作要更有创新、更有力度。合理的税制结构对于构建地方税体系，完善征管制度，加强中央与地方的财权、财力分配的合理性具有重要意义。应结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，并保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

　　新预算法再次确定税务机关是预算和预算法执行的主体之一的地位和职责。新预算法保留了1994年颁布的预算法中的第四十九条，作为新预算法的第六十二条，该条规定：“各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。财政、税收、海关等部门在预算执行中，应当加强对预算执行的分析；发现问题时应当及时建议本级政府采取措施予以解决。”

　　由此可以看出，新预算法规定税务机关在执行预算法中的两项重要任务，一是依法组织税收收入；二是加强对预算执行的分析和及时反映问题，提出建议。笔者相信，税务机关站在税收征收管理的第一线，最能了解情况、掌握信息、发现问题，能在预算执行中起到督促作用。

　　新预算法对税收的严格约束。新预算法第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。” 这是很有针对性和强制性的规定。

　　第五十六条规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

　　这意味着，对税务机关来说，应把税款及时按级次分别入库，这是税收征管的最后一道程序，只有完成这道法律程序，税收征管工作才真正到位。任何单位个人和部门对政府收入都无权拖欠、挪用、截留、占用。新预算法的这些规定，对税务机关和税务人员，在法律制度上作出了有力的约束。

（中国税网）