发挥税收调节作用，加快形成合理收入分配格局

   话题缘起：目前我国在收入分配关系上的突出问题是分配不合理和收入差距拉大。十一届全国人大四次会议的政府工作报告指出，“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加快形成合理的收入分配格局。”同时，政府工作报告提到的两个7%格外引人注目，即“十二五”期间经济增长年均7%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长超过7%，这意味着我国居民收入增长速度将首次有望高于国民经济增长速度。政府工作报告的上述内容不仅指明了收入分配制度改革的方向，更彰显了党和政府对于调整收入分配关系的坚定决心以及把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点的具体行动。如何调整收入分配关系，尽快形成合理的收入分配格局？本专栏特约专家建言。

合理调整收入分配关键在于政府行为

□罗福群

温家宝总理在今年政府工作报告中提出：“我们不仅要通过发展经济，把社会财富这个‘蛋糕’做大，也要通过合理的收入分配制度把‘蛋糕’分好”，并提出要从调整国民收入分配格局、深化垄断行业收入分配制度改革和进一步规范收入分配秩序等三个方面采取措施调整收入分配关系。理顺收入分配关系，实现共同富裕，需要各级政府、企业经营者和全体劳动者的共同努力，但关键还是取决于政府的行为。

树立富民理念，履行好实现共同富裕的重要职责

发展经济是提高居民收入水平的前提，因此政府致力于GDP的快速增长是理所当然的。改革开放30多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，目前已成为全球第二大经济体。由于我国人口多，从而人均GDP水平很低，再加上分配不合理，贫富差距过大，使得普通劳动者未能达到应有的收入水平。事实上，分配作为经济运行的重要环节，如果处理不好，必然制约生产从而影响整个经济社会的发展。因此，政府不仅要重视生产，也要重视分配。要从片面追求GDP的增长转变到注重民生上来，把不断提高城乡居民的收入水平，改善民生和实现共同富裕作为政府的重要职责，使广大人民群众能够真正共享改革开放和经济发展的成果。如果政府能像抓经济那样来抓收入分配关系合理调整的话，定能明显见效。

调减财政收入占比，实现“两个比重”提高

我国收入分配格局不合理的一个突出表现是劳动报酬占初次分配中的比重和居民收入占GDP的比重过低，劳动报酬占比已经下降到只有40%左右，居民收入占比也下降到50%左右。为此，中央“十二五”规划建议明确提出要提高这两个比重。而调整劳动报酬和居民收入占比必然要相应调减政府和企业的收入，其中政府这一块的弹性较大，因为财政收入的增幅已经连续多年大大超过国民收入的增幅，适当调减其占比以提高居民收入占比是符合情理的。至于企业这一块，则在不同类型的企业之间存在较大的差异。国有企业由于普遍利润比较丰厚，因而调减其占比的难度较小，但对于民营中小企业，恐怕就存在较大的阻力。目前大量的民营企业尤其是劳动密集型企业都属于微利企业，如果人工成本上升过快，而经营条件又不能得到相应改善的话，将导致企业无利可图，甚至亏损倒闭。这种状况的出现显然不利于缓解城乡劳动力的就业压力，并最终影响到居民收入水平的提高。因此，对于这类企业，政府应通过减轻企业的税费负担和采取各种扶持措施，使企业能够扩大涨薪的空间。

压缩行政开支，加大对社会保障和改善民生的转移支付

提高城乡低收入群众的基本收入是“十二五”期间调整收入分配关系的主要着力点之一。在居民收入特别是低收入者收入构成中，来自社会保障等转移性收入是其重要的组成部分。提高低收入群体的收入水平，不仅要通过提高最低工资标准、建立健全职工工资正常增长机制等措施提高其劳动报酬水平，而且还要通过稳步提高社会保障水平和加大教育、医疗等改善民生的投入。然而，改善民生需要政府大笔开支，这对各级政府都是个不小的难题，在降低收入占比的同时还要增加向民生的转移支付。解决这个难题的办法之一，就是压缩行政开支，特别是要下决心把公款吃喝、公费出国和公车费用压下来。在政府的财政预算上，理应把改善民生的支出摆在重要位置。

加大对收入分配的调控与监管力度，规范收入分配秩序

我国之所以存在严重的分配不公、收入差距过大的问题，其重要原因之一是政府对收入分配的调控和监管还未到位。对于国有企业内部分配不公、高管人员收入过高等突出问题，政府(国资委)具有国有资产管理的职能，完全可以通过调控和监管使之得到解决；对于非公有制企业的收入分配，政府虽然不能直接进行调控，但工资本质上是劳动力市场的价格，政府连一些重要商品的价格都可以干预，更何况是劳动力价格，因此完全有必要也有可能从维护公正合理的收入分配秩序出发，对各种类型企业的收入分配进行干预和监管；至于对各种非法、违法收入的监管与取缔则更是政府的职责所在。因此，政府应当承担合理调整收入分配关系的职责，加大对收入分配的调控与监管力度，逐步建立和完善公正合理的收入分配秩序，消除两极分化，实现共同富裕。

作者系广东省社会科学院研究员

保证“十二五”居民收入优先增长

最主要的是要正确处理国民收入分配中居民收入增长与经济增长的关系、职工工资增长与企业劳动生产率提高的关系、公平与效率的关系

□谭国宪　张长生

改革开放以来，随着我国经济的持续快速增长，我国城乡居民收入有了显著的增长。同时，也存在国民收入分配格局不合理的问题。表现在国民收入初次分配中，劳动报酬所占比重趋于下降，在再分配中居民收入所占比重趋于下降，另外，在城乡居民间、区域居民间、城镇居民间、农民间、行业间收入差距过大和不合理。如何加快形成合理的收入分配格局，最主要的是正确处理国民收入分配中居民收入增长与经济增长的关系、职工工资增长与企业劳动生产率提高的关系、公平与效率的关系。

首次提出居民收入增长速度高于国民经济增长速度

正确处理国民收入分配中居民收入增长与经济增长的关系，努力实现居民收入增长与国民经济发展同步。经济增长是居民收入增长的基础，居民收入应该随着国民经济发展而增长。改革开放以来，虽然城乡居民收入随着经济增长而增长，但是增长却不同步，居民收入增长比人均GDP增长低1.4-1.5个百分点。居民收入增长与经济发展不同步，必然带来居民收入在国民收入中的比重下降，影响居民消费增长，影响经济发展方式转变，影响居民幸福感的提高。因此，中央“十二五”规划建议提出“努力实现居民收入增长和经济发展同步”，温家宝总理在今年政府工作报告中提出，“十二五”我国经济增长预期目标是在明显提高质量和效益的基础上年均增长7%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长超过7%，这是我国国民经济计划史上首次提出居民收入增长指标高于国民经济增长指标。今后必须采取有效措施保证“十二五”期间居民收入优先增长的实现。

加快建立职工工资正常增长机制，实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步

长期以来，在职工工资分配上，我们实行的是“工资总额增长要低于企业经济效益的提高，职工平均工资的增长要低于企业劳动生产率提高”的“两低于”原则，结果是职工工资增长与劳动生产率提高不同步，这不利于职工积极性的调动，不利于科技进步、产业升级和发展方式的转变。据此，中央在“十二五”规划建议中提出努力实现“劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”。因此，今后要加快建立职工工资正常增长机制，实行“工资总额增长与企业效益提高同步，职工平均工资增长与劳动生产率提高同步”的新原则，并按照同步增长原则制定工资指导线；进一步发挥工会的作用，加快建立和完善工资集体协商制度，构建和谐劳动关系。

工业化后期初次分配兼顾效率与公平，再分配公平优先

改革开放初期我们提出“效率优先，兼顾公平”的个人收入分配原则，这一原则的实施，对于打破传统分配上的平均主义，提高劳动生产率发挥了积极作用。但是也带来居民收入差距过大且不断扩大的新问题。据此，中央在“十二五”规划建议中提出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。在收入分配中公平与效率关系的处理上，要注意因工业化所处阶段的不同而异。在工业化初期，初次分配应该实行效率优先兼顾公平的原则，在工业化中期应该实行兼顾公平与效率原则，在工业化后期应该实行公平适当优先兼顾效率原则。针对目前我国低收入人群多、收入低的实际，“十二五”期间应该严格执行最低工资制度，稳步提高职工最低工资，使最低工资增长高于职工平均工资增长、高于国民经济增长；稳步提高企业退休人员基本养老金和城乡居民最低生活保障标准；加快实现城乡基本养老、基本医疗保障制度全覆盖的进程，提高并稳定城乡三项基本医疗保险参保率，政策范围内的医保基金支付水平提高到70%以上，全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右；加大收入分配调节力度，提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，切实减轻中低收入者税收负担，有效调节过高收入，加强对收入过高行业工资总额和工资水平的双重调控，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理；大力整顿和规范收入分配秩序，坚决取缔非法收入，加快建立收入分配监测系统。

作者单位：华南师范大学增城学院

理顺收入分配要害在制度建设

如果九项制度建立起来并切实贯彻执行，居民收入和劳动报酬就会适时和按照合理的速度增加

□李新家

比较长时间以来，社会财富向政府和企业集中的趋势比较明显，劳动者报酬和居民收入增长速度长期慢于财政收入和国民生产总值的增长速度。在居民收入分配方面，不同行业、不同地区、城乡之间、不同阶层收入差距过大。这种分配格局是由于生产增长快、消费增长慢引起的，最终会严重影响生产力的进一步发展。不仅提高最广大人民群众物质文化生活水平这个根本目标的实现受到影响，而且生产与消费失去平衡，导致生产的实现和经济进一步增长面临市场需求不足的问题。目前似乎已经到了这样一个转折点，再不增加劳动者报酬和居民收入，经济增长目标可能无法实现。党的十七大以来，党中央一直强调要改变主要依靠出口和投资拉动经济增长的局面，要形成消费、投资、出口协同拉动经济增长的格局。这是转变经济发展方式最主要的一个方面。

收入分配关系没有较快理顺的主要制约因素是制度缺失

目前，要快速和有效地理顺收入分配机制，有许多重要的问题必须解决。比如，怎样协调不同地区间居民的收入差距？垄断行业从业人员特别是高层管理人员的过高收入如何调整？竞争性行业中企业的发展和劳动成本提高的矛盾如何协调？各级政府在集中财力办大事时怎样才能把解决民生问题当成最大的事？适应于不同部门不同社会群体的社会保障制度要不要基本协调？怎样更好地发挥个人所得税的调节作用？在物价上涨的情况下如何保障中低收入阶层的基本生活不受影响？等等，都涉及国家、企业和个人之间的利益分割，只有从国家层面下最大的决心，才能理顺收入分配关系。

国家建设和发展的根本是制度建设。收入分配关系没有较快理顺的主要制约因素是制度缺失。主要体现在三个方面，一是适应于不同部门、行业和阶层的制度缺乏协调和衔接，二是过分强调利益协调的难度使制度建设滞后，三是制度实施的管理和控制过程乏力。在制度缺失的情况下，决策依据不充分，决策的随意性就会增加。因此，制度建设才是要害。

努力探索和建立健全与收入分配有关的九方面制度

温家宝总理在十一届全国人大四次会议的政府工作报告中明确指出，在“十二五”期间，我们要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，根据总理在政府工作报告提出的具体内容，我们应该努力探索和建立健全与收入分配有关的如下方面制度。一是建立收入增长和经济发展同步的国民收入分配制度。二是建立劳动报酬增长和劳动生产率提高同步的按劳分配制度。三是确定居民收入在国民收入分配中的合理比重并根据实际情况适当调整的制度。四是确定劳动报酬在初次分配中的合理比重，并根据实际情况适当调整的制度。五是确立合理的收入分配格局并根据实际情况适时调整的制度。六是确立实事求是的扶贫标准并根据经济发展水平适时提高的制度。七是加快完善社会保障制度，确定合理的社会保障水平并根据经济发展适时调整的制度。八是促进城乡基本养老、基本医疗保障制度实现全覆盖，提高并稳定城乡三项基本医疗保险参保率。九是制定和完善城镇保障性住房建设和分配及根据实际情况调整覆盖面的制度。如果这些制度建立起来了，逐步完善了，切实贯彻和执行了，居民收入和劳动报酬就会适时和按照合理的速度增加。

温家宝总理在政府工作报告中论述今年的工作时，强调合理调整收入分配关系今年重点采取三方面措施：“一是着力提高城乡低收入群众的基本收入。稳步提高职工最低工资、企业退休人员基本养老金和城乡居民生活最低保障标准。建立健全职工工资正常增长机制，严格执行最低工资制度。二是加快收入分配调节力度。提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，切实减轻中低收入者税收负担。有效调节过高收入，加强对收入过高行业工资总额和工资水平的双重调控，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理。三是大力整顿和规范收入分配秩序。坚决取缔非法收入。加快建立收入分配监测系统。”所有这些措施的落实，有些本身就是制度建设，有些是在制度建设的基础上才可能实施。

还有，政府工作报告安排今年重点工作的第一项就是保持物价总水平基本稳定，其中强调要完善补贴制度，建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。这在上个世纪80年代物价上涨较快时期就提出来了，我们现在还没有做到。所以，我们一定要解决制度建设滞后的问题。

作者系广东省社会科学院副院长、研究员

充分发挥“个税”调节收入差距的作用

就全国而言，费用扣除标准提到3000元比较合适，最好是分地区确定，不搞全国“一刀切”

□杨卫华

调节个人收入，缩小收入差距，实现公平是我国个税的主要目标

个人所得税具有组织财政收入和调节个人收入的功能。在我国现阶段，税收以流转税为主，财政收入主要来自流转税，所得税特别是个人所得税所占比重小，难以成为组织财政收入的主要税种。同时，我国由于国土比较大，各地情况千差万别，受地理位置、自然条件、历史原因和政策支持等的影响，经济发展水平各不相同，加上社会分配不公的影响，人们的收入差距悬殊，个人所得税作为调节个人收入的重要税种，自然担负着调节高收入，缓解社会收入分配不公，实现社会公平的重要责任。调节个人收入，缩小收入差距，实现公平就成为我国个人所得税的主要目标。

目前个税的制度缺陷影响其作用发挥

由于我国个人所得税制度改革滞后，影响了其调节居民收入作用的发挥。其制度缺陷主要表现在：

第一，分类征收模式不科学，难以实现税负公平。我国个人所得税实行的是分类征收制度，对不同来源的所得，制定不同的制度和方法征收，导致收入相同，税负不同，甚至收入多的人少交或不用交税，而收入少的人要交税或多交税。例如不考虑社会保险金等，甲一个月工资薪金收入3000元，要交75元的税，而乙同期取得工资薪金收入2000元，稿酬收入800元，劳务报酬收入800元，则不用交一分钱税。第二，以个人为单位征收不公平。由于居民的家庭结构不同，人口数量和劳动力多寡、收入高低和开支多少不一样，以个人为单位征收，税负不公平。第三，税率制度不规范。我国个人所得税实行的是累进税率与比例税率相结合的税率制度，既复杂又不规范。例如，劳务报酬所得的税率高于资本所得的税率；工资薪金的税率低所得级次累进快，高所得级次累进慢，未能体现公平税负的原则。第四，费用扣除标准不合理。法定的费用扣除标准未能反映纳税人实际生活费用的开支。各地物价水平不同，生活开支不一样，但费用扣除标准却全国“一刀切”，造成一些地区少开支，多扣除；而另一些地区则多开支少扣除，把部分费用作为所得来征税，造成制度上的“过头税”。第五，征收管理不到位。我国个人所得税的征管主要依靠代扣代缴，因而“个税”中65%来自工薪阶层，其他高收入者纳的税比重小，征管力度有待加强。

充分发挥“个税”调节作用的政策建议

一是改分类征收制为综合分类征收制。对连续性、劳动性的所得，如：工资薪金所得、个体工商户(含独资、合伙企业)的生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、以及财产租赁所得实行综合征收，按年计算，按月(或次)预缴，年终汇算多退少补；而对偶然性、资本性的所得，如财产转让所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，偶然所得和其他所得，分类征收，按次或按期计算，源泉扣缴，年终不再汇算。

二是允许纳税人选择以家庭为单位纳税。以家庭为单位征税虽然操作稍复杂，但较为公平。笔者认为，可先试点后推开，先城镇后农村。我国目前基本具备以家庭为单位申报纳税的条件。

三是改革税率降低税负。笔者认为，税率设计要以公平税负和方便征管为原则，保护低收入者，适当照顾中等收入者，重点调节高收入者。在实行综合分类征收制之前，要通过税率的调整，平衡工资薪金、劳务报酬、个体工商户生产经营所得的税收负担。例如，对工薪所得的税率，建议改九级超额累进为五级超额累进，并适当降低边际税率。同时，调整税率级距，对工资薪金所得的级距调整为：每月3000(甚至可考虑5000)元以下的，税率为5%；超过3000元至10000元的部分，税率为10%，超过10000元至20000元的部分，税率为20%，超过20000元至40000元的部分，税率为30%，超过40000元的部分，税率为40%。通过税率调整，降低中低收入者的负担，增加收入，促进中产阶级的发展壮大，推进“橄榄型”社会结构的形成。

四是调整费用扣除标准。对费用扣除标准多少为宜，社会上有各种不同的看法。笔者认为，就全国而言，提到3000元比较合适。根据是统计部门公布的目前城镇居民人均消费性支出数据，同时，还要考虑物价可能上涨的幅度，考虑教育制度、住房制度、医疗制度改革，保险费用支出所带来的影响。由于各地生活水平不同，实际开支不一样，费用扣除标准最好分地区确定，不搞全国“一刀切”。参照工资类区的做法，全国统一制定幅度费用扣除标准，比如基准费用扣除额为3000元，则确定2000～4000元的幅度费用扣除标准，具体适用标准由省级人民政府根据当地实际确定。

作者系中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任

、教授（中国纳税服务中心）