污染事件层出不穷 开征环境税被寄予厚望

上有雾霾，下有水污染，无处不在的环境问题困扰全国。如何应对？希望国家开征环境税的呼声越来越高涨。特别是在刚刚结束的“两会”上，有关环境保护的提案成为今年“两会”的重头戏。

    多次被寄厚望，环境税依旧“待字闺中”

    由于今年初在全国许多城市爆发了雾霾灾害，因此治理PM2.5造成的环境污染问题很自然地成为“两会”代表、委员热议的话题。

    早在上世纪70年代，部分发达国家已开始实施环境税制度，具体税种包括生态破坏税、二氧化硫税、水污染税、垃圾税、塑料袋白色污染税等。在我国，自上世纪90年代末就不断有专家学者提出“征收环境税”的概念。而在近几年，开征环境税的呼声日益强烈。

    2005年全国“两会”，全国政协委员、原国家税务总局副局长杨崇春在接受本报记者专访时表示，他提交的提案是，建议在我国尽快开征环境保护税，促进资源的合理有效运用，实现可持续发展。杨崇春认为当时我国开征环境保护税的条件已经基本成熟。几乎每年的“两会”，都会有代表、委员提议，将环境税纳入议事日程。至今，被代表、委员呼吁多年的环境税却迟迟不见有任何实质性的进展。

    记者在以往的采访中了解到，2005年，联合国开发计划署与财政部、国家税务总局签署了第四期“促进减贫的财税改革能力建设项目”合作协议。项目主要支持中国政府推广深化财税改革，并解决财税领域新出现的政策问题，满足相关能力建设方面的需要。正是在这个项目中，2005年～2008年，财政部、国家税务总局和国家环保总局组织相关专家和部门进行环境税研究，对我国开征环境税的必要性和可行性进行论证，提出了环境税税制设计方案及配套改革措施。随后，“开征环境资源税”这一建议就逐步进入有关部门的“研究议程”中。

    值得关注的是，国家层面的相关文件中也多次提及环境税。2010年，财政部部长谢旭人表示，将研究开征环境税，形成有利于资源节约型和环境友好型社会建设的税收导向。2011年，国务院发布的《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》规定，要积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。另外，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也指出，要积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税，逐步扩大征收范围。2012年6月16日，国务院发布《“十二五”节能环保产业发展规划》。规划中提出了下列税收措施：严格落实并不断完善现有节能、节水、环境保护和资源综合利用税收优惠政策，全面改革资源税，积极推进环境税费改革，落实节能服务公司实施合同能源管理项目税收优惠政策。同年8月6日，国务院发布《节能减排“十二五”规划》。规划中提出：落实国家支持节能减排的税收优惠政策，改革资源税，加快环境保护税立法工作，调整进出口税收政策和消费税范围、税率结构。也正是2012年的8月，全国人大常委会对环境保护法修正案草案进行了初次的审议。草案提出，我国的污染物排放收费制度，拟由“超标收费”改为“申报和收费”。“申报和收费”意味着企业只要有排污行为，即便未超标也要按污染物的种类和对环境的危害程度缴费。分析人士认为，这为今后设立环境税留下空间。但时至今日，从已披露的信息来看，目前环境税也还仅仅是停留在相关部门研究论证的阶段，关于环境税何时开始立法征收尚未有具体时间表。

    全国政协委员、财政部财科所所长贾康此前多次提到我国制定环境税法及开征环境税的必要性。他认为，我国目前已具备了制定环境税法和开征环境税的基本条件，因此应抓紧时机开展这项工作。环境税体系的建立是一个相当艰巨的工作，并非增加一个税种那么简单。它需要进行相关法律的修改完善，需要相关部门利益的协调，需要复杂的程序；需要理清完善与其他税种的关系；需要相应的征收技术手段改进。环境治理需要多部门配合、多手段协同，环境税是众多手段中的一种。一些发达国家的实践经验表明，环境税这个经济手段在环境治理、环境保护中发挥着不可或缺的重要作用。

    现行税法中环境保护的规定存在不足

    实际上，我国现行的税种中，也包含一些促进环境保护的政策规定，具有一定的环境保护效果。上世纪70年代末期以来，根据“谁污染、谁治理”的原则，我国制定了排污收费制度，加之税收法律法规中散见的一些环保条款，形成了我国环境保护的税收体系：如排污收费制度、增值税、消费税、企业所得税、资源税、城镇土地使用税和房地产税等方面都有体现环境保护的要求。

    记者在采访中了解到，目前我国已经出台或调整了30余项促进能源、资源节约和环境保护的税费政策。在增值税方面，对可再生能源开发、建筑节能、资源综合利用等方面给予税收优惠。在消费税方面，对使用清洁能源、小排量汽车等给予税收优惠，将耗费资源的产品纳入消费税征收范围。2006年4月，国家对消费税作出重大调整，对航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油开征消费税，扩大石油制品的消费税征收范围。同时，将游艇、木制一次性筷子和实木地板纳入征税范围。在企业所得税方面，按照2008年1月1日起施行的企业所得税法，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以免征、减征企业所得税。企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。对企业从事节能环保、资源综合利用、“绿色”技术转让等方面，分别给予不同程度的税收优惠；在资源税方面，陆续提高资源税税率，同时对低丰度油田和衰竭矿山给予资源税优惠，以利于提高资源综合利用效率。在出口退税方面，2004年取消了高污染、高耗能以及部分资源性产品出口退税。在收费政策方面，开征了排污费、水资源费、矿产资源补偿费等多项收费项目。

    不过，财政部财政科学研究所研究员孙钢认为，从整个税收制度和相关税收规定来看，由于受到各方面因素的制约，现行税种中有关环境保护的规定存在各种不足，影响了税收政策对环境保护作用的有效发挥。

    孙钢告诉记者，中国目前尚没有以促进环境保护、生态治理为主要目标的特定税种。而分散于各个税种中的“绿化”政策很难发挥合力作用，并缺乏最直接的税收调控手段。例如，尽管国家先后颁布了《水污染防治法》和《大气污染防治法》，规定了水和大气污染防治的标准和法律责任，但在迄今为止的税收政策体系中，缺乏明确针对水污染防治和大气污染防治的具体政策，以至在面临二氧化硫减排和COD（化学需氧量）减排的紧迫形势下，难以运用有效的税收政策手段。

    孙钢说，消费税、资源税等税种与环境保护的联系较紧密，但这些税种的设立一般并不是出于专门保护环境的考虑。从消费税来看，它是在增值税普遍课征的基础上选择部分产品进行再次课征，以便起到一种补充和特殊调节的作用。如现行消费税在环境保护上主要是通过调控能源消费中占较低份额的成品油或其关联产品来实现，由于没有将煤炭这一主要能源消费产品以及其他一些容易给环境带来污染的消费品纳入征税范围，其环境保护的效果并不突出。从资源税来看，现行资源税是为了调节级差收入和促进资源合理开发利用而开征的一个税种。资源税中与污染相关的项目主要在矿产品中的能源产品上。就减少污染而言，在资源开采环节征收资源税，没有在消费环节征收消费税的效果明显。同时，尽管近些年提高了资源税的税负，但在部分资源产品的价格持续大幅度上涨的情况下，资源税的税负仍然偏低，导致资源的使用成本也相应较低。因此，资源税的征收在实际运行中对节约资源和降低污染的作用并不大。而且在资源税方面，许多国家都将水、森林、草原等生态资源列入征税范围，而我国目前只对矿产品和盐征税，相比之下覆盖面太小。在消费税方面，我国虽然在2006年4月对税目进行了大规模调整，但总体来讲课税范围依然不宽，一些容易给环境带来污染的消费品并没有列入征税范围，如电池、含磷洗衣粉和塑料制品等，这对环境保护来说是很不利的。

    未来环境税的开征之道

    开征环境税不仅涉及我国现行税收制度和企业整体税负的调整，也涉及各地区经济利益和整个财政体制的调整，复杂且敏感。未来的环境税如何设计好？这对有关部门应该是个极大的考验。

    作为从事环境经济学、环境政策研究的学者，环保部环境规划院研究员葛察忠参与了中国促进减贫的财税改革能力建设项目中国环境税设计专题的研究。他认为，我国目前处于市场经济发展阶段，环境税的开征会受到税收征收管理手段和环境部门的技术监测水平等方面的制约，需要分阶段纳入环境税收征收范围，不可一蹴而就。近期先行将污染严重、计税依据相对明确、具有税收规模的污染排放和污染产品纳入环境税征收范围。待时机成熟后，再陆续把固体废料等其他污染排放、噪音以及生态等都纳入环境税征收范围。

    根据中国环境税设计专题方案，未来环境税制的基本架构是：环境税针对排放污染征收，纠正和减少污染排放行为；消费税对限制产品征收，调节消费结构、引导消费方向；增值税和所得税通过执行差别优惠税率，促进绿色产业发展和技术改造；资源税对资源开采征收，促进资源的合理开采和利用；车船税引导对节能车辆的使用；城建税为改善环境聚集资金，等等，从而形成从开采、生产、消费到排放的完整的调控链条。在环境税计税依据的设计上，对污染物的排放即应税排污行为可按照纳税人的生产规模或排放规模，及所在地区污染源的环境损害程度，主要以污染物的实际排放量为计税依据，采用定额税率，实行从量定额课征。对部分应税排污行为的纳税人，其实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标间接测算核定其排放量作为计税依据。

    在目前专门的环境税种一时难以推出的情况下，如何让现有的税收政策更好地发挥作用？孙钢建议通过税收优惠政策以及税收惩罚政策的完善来进一步提高现有税种的“绿化”程度。孙钢认为，增值税应该在现有环保税收政策的基础上，进一步加以补充和完善：对环保产品、环保设备实行13%的优惠税率，提高环保产品的竞争力和促进企业使用环保设备；在现有对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策的基础上进一步加以完善。同时，可以通过扩大或调整消费税的征税范围，间接达到开征环境税的目标。具体包括：将煤炭、焦炭和火电等高污染、高能耗的产品纳入到消费税的征税范围中；将含磷洗涤剂、汞镉电池、一次性餐饮容器、塑料袋等污染产品纳入到消费税的征税范围中；与此同时，进一步提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产的资源税税负。将资源开采后污染的处理情况与资源税的税率水平联系起来。将矿泉水纳入资源税税目，在远期条件完备的情况下，将水、森林、草场等资源也纳入进来。

    记者在采访中发现，无论采取何种方案，各界人士一致的观点都是环境税应逐步实施。从各国环境保护税收政策实施的实践来看，虽然时间不长，但无一例外都采取了循序渐进的过程。每一种税实施的条件各具特色，推进的程度也各有不同。例如，污染税中的二氧化硫税，执行成本较低，公众比较容易接受，因此征收的历史比较长。碳税要求的条件则相对较高，要想有效，就要制定较高的税率，而这会削弱企业的效力。此外，逐步实施所包含的另一层意思是税率的逐步提高。多数情况下要取得显著的环境效果，税率必须确定在较高的水平上，但倘若让税率一步到位，公众可能会接受不了，造成政治不稳定；从经济上讲，本国企业的竞争力会严重受挫，甚至影响整个经济的发展。所以正确的做法是：由低到高，逐步实施。

    在肯定环境税的优势之时，不能过分夸大环境税的实际功效。环保部环境规划院副院长王金南认为，单靠环境税并不能解决目前的环境保护困局。只有当地方政府真正承担起对环境保护的责任，包括开征环境税在内的一系列措施才能真正发挥作用。

    而一位不愿透露姓名的企业家表示，环境税要征收，但是需要合理地征收，应在总税负不增加的情况下征收。还有一点是至关重要的，即环境税起步时就要明确税收的用途。环境税收入要实行专款专用，用于环境保护投入，不能让环境税最后成为只筹集资金的小税种。

（中国纳税服务中心）