资源税改革破冰 前路仍艰难

　    历经5年，酝酿已久的资源税改革终于迈出第一步。

　　随着11月1日的到来，新资源税征收办法已在全国正式实施。石油、天然气由从量计征改为从价计征，税率为5%—10%，煤炭虽仍采取从量计征，但对税额进行调整，从现行0.30—5.00元/吨升至0.30—8.00元/吨。

　　与此同时，财政部税政司、国家税务总局财产行为税司有关负责人10月24日也表示，下一步财政部将会同有关部门继续研究推进油、气以外的其他资源品目资源税改革，条件成熟时将逐步扩大从价定率计征范围，并适当提高税率水平，以充分发挥资源税的调节作用。

　　“资源税改革是大势所趋，这一举措对于解决目前资源税价格倒挂，提高资源使用效率，促进环境改善，实现循环经济有重要推动作用。对于完善税制、调整经济结构、转变经济增长方式、推动节能减排等方面也都有积极意义。”虽然全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康对资源税改革给予了高度评价，但在CPI一路高涨的通胀背景下，资源税改革出台可能会带来的进一步通胀压力，未来扩容过程中将会遇到的种种阻碍，以及其合理调节资源开采和使用量的本意的实现度都使资源税从一出台就背负了太多的争议与关注。

　　利益博弈:地方成最大赢家

　　资源税改革一旦启动，对于像新疆这样的西部欠发达而资源富集的地区，正面效应会非常可观，不仅仅有利于推动我国经济发展方式的转变，而且有利于加快欠发达地区的发展，会为欠发达地区提供其地方税体系的支柱财源。

　　据中石油财务资产部副主任陈港估算，如果按5%的试点税率在全国开征，公司一年的缴税额将接近300亿元。而目前，公司每年缴纳的资源税只有约40亿元。“从这个数字上可以看出，资源税改革对中石油产生的影响还是比较大的。我们希望政府能够提高特别收益金的起征点，并且将资源类的税费进行合并，以抵消资源税增加的负担。”中石油总裁周吉平表示。

　　资源税改革初启，就已经听到了资源类企业叫苦的声音。据记者了解，当初上报试点方案时，地方财政部门大多建议资源税税率应定在8%到10%的水平，但这个方案遭到了部分资源类企业的反对，最终被压缩到了5%。

　　从1994年至今，资源税从量计征已经实行了17个年头，要打破已经形成的利益格局，注定不那么容易。

　　但一个不容置疑的现实是，随着中国经济的发展，“从量计征”的弊端已经尽显:较低的资源税率难以合理调节资源的开采和使用量，由此带来的乱采乱挖、浪费严重问题十分突出。尤其是近几年来，资源类产品价格上涨很快，在价格上涨过程当中，资源型企业的收入增加很多，而政府的税收却没有因此得到丝毫的增长。现有的税率完全不能反映资源价格的变动，我国的资源无法从价格上体现出其稀缺性和不可再生性。这显然与我国经济发展和构建资源节约型社会要求相违背。

　　“因此，资源税改革是势在必行的。而实践也证明，资源税改革一旦启动，对于像新疆这样的西部欠发达而资源富集的地区，正面效应会非常可观，不仅仅有利于推动我国经济发展方式的转变，而且有利于加快欠发达地区的发展，会为欠发达地区提供其地方税体系的支柱财源。”贾康表示。

　　业内专家估算，按照石油、天然气5%到10%的税率计算，每年带来的税收可能达到600亿元，一旦扩大计征范围至其他资源，这笔收入将变得更加可观。这对于饱受地方债务危机、土地财政收缩双重压力的地方政府来说，可谓诱惑十足。

　　而地方自行发债开闸，资源税上调等一系列政策的出台，也表明中央政府有意打破地方利益格局，改变地方财政对于卖地收入过分依赖的现状。在缓解地方债务危机的同时，丰富地方财政收入模式，从而达到转变经济增长模式的目的。

　　未来之路:推进时间表陷两难

　　从目前资源税新规只规定石油和天然气从价计征的情况看，改革基本不能实现预想的目标。中国资源税的调整不会影响原油价格水平，但煤炭占我国能源消费的比重高达70%。如果煤炭价格上涨，对通胀的压力将是巨大的。

　　虽然资源税暂行条例的修改释放了一个信号，即资源税改革将全方位进入快行道，财政部、国家税务总局也已经表态包括地区推广和矿产范围推广在内的资源税推广将提上议事日程，但具体的时间表却迟迟没有敲定。

　　“资源税改革的主要目的是通过重新配置来平衡与制约稀缺性资源利用和环境问题的制度性安排，从而达到节能减排、控制资源浪费和环境污染的效果，但从目前资源税新规只规定石油和天然气从价计征的情况看，改革基本不能实现预想的目标。”全国政协常委、国务院参事、北京大学经济学院教授李庆云直言。

　　的确，现行资源税的征税范围包括原油、天然气、煤炭等7种资源，而此次资源税改革只涉及石油和天然气，如果考虑在全国推广资源税改革，理应将更多的矿产资源作为资源税课税对象。

　　但一个现实的问题是，资源税的扩容将会导致政府面临一系列压力。据了解，今年9月以来，全国电网统调负荷迅速攀升，全国已有11个省市出现电力紧缺，个别地区缺电20%以上。如果资源税扩展至煤炭领域，对于已经承担着亏损压力的电力企业来说，将是沉重的负担。届时，电荒可能会更加严重，随之而来的还有柴油荒。我国制造业很可能会遭遇巨大冲击。

　　“还有一个问题是，目前中国原油价格与国际原油价格接轨，主要根据国内各类原油所挂靠的国际市场相关品种的原油价格确定。因此中国资源税的调整不会影响原油价格水平，但煤炭占我国能源消费的比重高达70%。如果煤炭价格上涨，对通胀的压力将是巨大的。”李庆云说。

　　“现在最关键的问题就是找到资源税覆盖面扩大的合适时机，我认为如果下半年物价能够趋于平稳，就不应错过这一宝贵的时间窗口。”贾康说。

　　但中投顾问宏观经济研究员马遥在接受采访时却表达了不同的意见。“资源税改革会加重开采企业的税收负担，导致资源性原材料和基础产品的价格上涨，并向整体经济面波及，形成物价在短期内上行的压力。在没有政府监督作用下，资源税实际上是对下游消费者利益的剥夺。”

　　两线并行　梯次推进

　　资源税全国推广要特别注意两个方面的问题:一是税、费、金、利、价联动，应统筹设计和调整资源类企业仍在实施的其他税费、基金、税后利润分配及价格政策，与资源税实施方案相适应，避免企业、行业负担过重。二是研究实施超额资源税。

　　尽管业界人士对资源税改革全国推广“时间表”仍存争议，但却一致认可，从长远看资源税改革有利于提高资源开采行业整体水平，有利于发挥税收对社会再分配的调节作用，改革的总体方向不会改变。

　　全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮建议，在改革推广路径上，可采取“两线并行、梯次推进”的方式，即征收产品范围和地域范围两条线逐步扩大。他提出，实施产品范围扩大的顺序依次为:石油和天然气→煤炭→金属矿原矿→非金属矿原矿→水资源；实施地域范围扩大的顺序为:由点到片再到面，首先在某个产品资源富集和管理有一定基础的省份试点，而后扩大至若干资源富集省份，最后推广至全国。

　　刘克崮同时提出，资源税全国推广要特别注意两个方面的问题:一是税、费、金、利、价联动，应统筹设计和调整资源类企业仍在实施的其他税费、基金、税后利润分配及价格政策，与资源税实施方案相适应，避免企业、行业负担过重。

　　二是研究实施超额资源税。超额资源税与企业经营管理、实际成本等无直接关系，是对资源产品因供求关系陡变引发价格大幅上升所带来超常收益征收的一种税，即对超额部分实行累进比例税率、分段计征的计税方法。

　　对于这一问题，贾康表示:“我国目前在资源开发与使用方面存在着明显的浪费与低效益使用等问题。在企业生产过程中，只关心直接的经济效益，毫不顾忌生产带来的负外部性。在普通百姓生活中，人们似乎又存在这样一种认识误区，认为我们的很多商品都具有低价优势，有利于民生改善。”

　　在贾康看来，在这种资源使用模式不可持续性的情况下，探讨如何进一步深化资源的税价联动改革就变得十分必要。贾康告诉记者:“单从资源品的价格来看，改革也显得十分迫切。虽然我国目前很多产品的价格都已实现比较充分的市场化，但在资源产品方面却并非如此，尤其是我国作为主要能源的电力。目前，我国煤价的市场化程度应该说已经很高，这些年的煤价已上升了几倍，但电价的调整幅度却比较小。”

　　对于资源价格上升影响民生的问题，贾康认为关键在于“度”的掌握:“在居民消费环节，在电价和消费品价格上升的情况下，政府要做的主要事情，是要相应合理地提高低保收入标准，而且我国目前的公共财政已有这个能力。现在我国城镇已基本做到了低收入阶层"应保尽保"，农村也在迅速推行低保制度。”

　　因此，随着资源税的税价配套改革联动引起的价格上涨，要合理、及时地掌握好将低保标准上提的时机。只要把低保标准合理提升，使低收入阶层实际生活水平不下降，整个社会就不会因税价联动改革而出现不稳定。

　　对于中等收入阶层以上的消费者，他们会自动消化这些价格上升，同时也会相应调整他们的消费方式和模式。一般而言，人们就会更加注意节能节电，更节约地使用那些包含资源、初级产品比较多的制成品。

来源：人民政协网

（中国纳税服务中心）