煤炭资源税从价计征改革半年 成效几何？

7月8日，国家税务总局公布《煤炭资源税征收管理办法（试行）》（以下简称《办法》），已实施半年多的煤炭资源税从价计征改革迎来新的里程碑。《办法》针对改革进程中出现的问题作出了相应的解释、细化或明确，将从8月1日起施行。
　　
　　回顾过去的半年多，以“正税清费”为目标的煤炭资源税改革进展是否顺利？改革伊始各方最担心的企业负担问题结果如何？面对煤炭行业持续下行的困境，改革又遇到了哪些挑战？日前，本报记者就此进行了采访。
　　
　　A 成效如何？
　　
　　“正税清费”目标实现企业普遍减负
　　
　　自去年12月1日起，煤炭资源税从价计征改革实施半年多以来，总体运行平稳。既有效减少了涉煤收费基金，降低了煤炭企业总体负担率，同时提高了煤炭资源税收入比重，建立了资源税对煤炭产业调节的长效机制，真正体现出煤炭资源税“正税清费”的改革初衷。
　　
　　“改革后，税费负担更加公平、合理、规范。”内蒙古鄂尔多斯市乌兰煤炭集团有限责任公司总会计师田玉宽告诉记者。该公司下辖10个煤矿、1个洗煤厂和1个集装站。今年1月~5月，公司累计上缴煤炭资源税7261万元，与去年同期上缴税费（包括矿产资源补偿费918.3万元、煤炭价格调节基金6466.5万元和资源税1379.5万元）相比，减少1503.3万元，同比下降17.1%。
　　
　　在产煤大省中，改革后内蒙古最终执行的税率最高，为9%。实行从价计征后，内蒙古地税局预测当地平均吨煤税负将下降1.7元。如果考虑洗选煤折算率的抵减作用，以及对部分衰竭期煤矿和充填开采煤矿减征政策的实施，煤炭企业的税费负担还要下降。
　　
　　实际数据印证了这一预测。今年前5个月，内蒙古煤炭资源税征收入库31.6亿元，与去年同期相比增长186.6%，比同口径从量计征方式减少6.7%，比去年同期煤炭“一税两费”（资源税、煤炭价格调节基金和矿产资源补偿费）入库额减少14%。
　　
　　在产煤大省山西，当地也算了一笔改革前后的对比账。
　　
　　按照山西省今年前5个月申报的销售收入和煤炭产销量计算，改革前，同样产销量和价格的煤炭将负担资源税、煤炭价格调节基金、煤炭可持续发展基金和矿产资源补偿费等税费共计76.6亿元。改革后，煤炭资源税实际征收56.1亿元，减少20.5亿元。换算为负担率，改革前企业的负担率为10.9%，改革后为8%，下降2.9个百分点。
　　
　　最终采用2%低税率的河北和河南等省份，同样享受到税负同比降低的利好。
　　
　　位于河北省承德市营子矿区的凯兴能源有限公司负责人司志平向记者介绍说，2014年，该公司平均每吨煤炭缴纳税费3元。改革后，因为不用再缴纳矿产资源补偿费等，平均每吨煤炭纳税2.2元，减幅达到28%。
　　
　　据统计，2014年，承德市共缴纳矿产资源补偿费72万元，税费负担率为2.5%。改革后，资源税实际负担率1.8%，降低0.7%。
　　
　　河南省地税局有关负责人表示：“从煤炭资源税入库同比数据来看，尽管税收增长了，但清理涉煤收费基金后，全省煤炭行业总体负担同比减少了0.9%。”
　　
　　清费，成为改革顺利实施的重要保障。
　　
　　河南省地税局有关负责人表示，目前，企业缴纳的涉煤收费已全部清理完毕，煤炭企业无需再缴纳改革前名目繁多的各类费金，降低了政府行政干预行为的发生率。费用立项的减少，对财政预算收入的规范性起到了积极作用。
　　
　　自2014年以来，按照省政府要求，陕西省地税局连续下发3个收费清单制文件。今年，陕西省财政厅、陕西省物价局发出《关于公布煤炭资源税改革后全省涉及煤炭原油天然气政府性基金和行政事业性收费目录清单的通知》，停征了煤炭企业维持简单再生产资金和过境费等16项收费基金项目。在煤炭产销量占全省煤炭产销量60%的榆林市，煤炭行业负担率下降了2.8%。
　　
　　“改革改变了过去企业挖煤‘只吃白菜心’的现象，有利于充分利用资源，推进‘生态税制’建设。”榆林市地税局局长徐林章说。
　　
　　今年1月，内蒙古自治区财政厅、发改委和经信委发布《全区涉企行政事业性收费和政府性基金目录清单》，全力清理涉煤收费基金。5月，自治区发出通知，要求停收生产安全费，暂停缴纳矿区移民安置补偿费等。今年前5个月，内蒙古因清理涉煤收费基金，共给煤炭企业减负约30亿元。其中，鄂尔多斯市减收涉煤相关税、费和基金18.3亿元，吨煤减负9.3元，全市煤炭企业实际税费负担减轻5个百分点。
　　
　　在内蒙古自治区地税局税政二处处长郝永强看来，煤炭资源税改革是成功的——因为当初设想的“正税清费”的目的达到了。总体来说，比过去更公平。他甚至认为，这场改革来得太晚了。因为煤炭价格变化很大，如果早改，通过税收自动调节，税收随着价格涨跌变化，更公平，调节作用可能也更好。
　　
　　改革的同时，各地积极落实相关税收优惠政策。
　　
　　今年前5个月，山东省对“衰竭期煤矿、填充开采煤炭”实施备案减免共计634.6万元，减免数额占全国煤炭税收该项减免总额的1/3，共涉及济南、淄博、枣庄、济宁、泰安和莱芜6地23户煤炭企业，企业受益面达15%。按照同口径比较，改革后该省煤炭资源税负担比改革前减少1.5亿元，负担率由4.7%下降到4%。
　　
　　B 反映如何？
　　
　　煤炭市场整体低迷呼吁完善扣除
　　
　　虽然煤炭资源税改革后，行业整体负担减轻了，但煤炭企业仍有一番“愁心事”——利润越来越低，挣不到钱，甚至亏损。
　　
　　田玉宽向本报记者另算了一笔账：今年前5个月，该公司累计实现销售收入1.3亿元，同比增加6777万元，增长4.9%；累计实现利润3247万元，同比减少3781万元，下降53.8%。
　　
　　他介绍说，销售收入能够增加，是因为该企业港口煤销售占比大，达到总销量的65%，而港口煤售价高，拉升了整体销售收入。利润总额不断下降是因为煤炭总体销量和价格持续下滑，市场滞销，库存增加。
　　
　　“改革后，企业负担确实减轻了。但由于整体市场低迷，企业盈利减少或者亏损运营，压力仍然较大。”田玉宽表示。
　　
　　据悉，近几年来，受国内外整体经济环境影响，煤炭市场一直处于低迷状态，供大于求矛盾突出，价格持续走低。这也成为煤炭资源税从价计征改革推出的一大背景。
　　
　　内蒙古地税局有关人士告诉记者，受经济放缓、产能过剩、进口煤冲击和电力需求下降等利空影响，全区煤炭产销呈量价齐跌趋势。今年前4个月，内蒙古煤炭产销量为2.9亿吨，同比降幅5.5%。预计上半年全区煤炭产销量4.4亿吨，同比下降2.7%。一些企业的情况更是不容乐观（见图表）。
　　
　　在山西省，自今年1月起，作为全省价格风向标的太原煤炭交易综合价格指数持续下降。全省吨煤综合售价从2014年1月的411元降至今年4月的279元。
　　
　　多位企业人士和税务人员表示，目前企业的困境主要还是市场不景气，因此煤炭企业对资源税改革有了更多诉求。记者采访发现，企业呼声主要集中在原煤及洗选煤销售额中包含的港口建设费和港杂费等能否从销售额中扣除，洗选煤折算率能否细化，税收优惠力度能不能加大，煤炭资源税税率是否可以动态调整等。
　　
　　记者看到，在此次国家税务总局出台的《办法》中，多数问题有了回应和解决，包括计税价格的确定方法、运费扣减范围、洗选煤折算率、混合销售与混合洗选的计税方法等都得到了明确。
　　
　　国家税务总局财产行为税司有关人士介绍说，《办法》是半年以来在实地调研和广泛听取各方意见基础上形成的，因此比较有针对性。

 　　比如，鄂尔多斯市煤炭企业提出，纳税人销售原煤或洗选煤，以离岸价结算货款，销售额中包含的港口作业包干费、港口建设费、港杂费和检验费等，能否从销售额中扣除。乌兰煤炭集团有限责任公司希望，站台煤和港口煤销售，适当考虑扣除其中相应的站台及港口费用，给企业减负。
　　
　　针对这方面诉求，《办法》明确：原煤及洗选煤销售额中包含的运输费用、建设基金以及伴随运销产生的装卸、仓储和港杂等费用应与煤价分别核算，凡取得相应凭据的，允许在计算煤炭计税销售额时扣减。扣减的凭据包括有关发票或者经主管税务机关审核的其他凭据。
　　
　　再比如，有煤炭企业认为当地的洗选煤折算率偏高，希望折算率可以根据实际情况调整。陕西省榆林市地税局提出，大型煤企神华集团的业务涉及内蒙古、山西和陕西3省，建议对类似的跨省煤炭企业确定统一的税率标准，便于征收管理。这些问题在《办法》中都得到了解决。
　　
　　此外，面临严峻的市场环境，煤炭企业希望根据经济形势及其他因素变化，对煤炭资源税税率实施动态调整，同时希望国家可以出台更大力度的煤炭资源税减免政策，帮助企业渡过经营难关。
　　
　　河北省承德市隆泰矿业负责人孙学东告诉记者，该企业所在地区属于资源枯竭型城市，一个现实问题是：资源面临萎缩，开采成本不断上升，盈利空间越来越小。他希望有关方面能够充分考虑资源枯竭型城市煤炭企业所面临的所属矿井衰老、成本刚性上升等困境，出台更加优惠的扶持政策。
　　
　　半年多来，各地税务机关为改革顺利推行做了大量工作。
　　
　　辽宁、新疆和山东等地税局深入重点煤炭企业调研，做好改革后的跟踪落实及政策效应分析，同时积极落实税收优惠政策，为纳税人做好服务。内蒙古和山西等地税务机关对煤炭资源税改革文件贯彻落实情况、采取的征管措施等积极开展专项督查调研，实地解决存在的问题。不少地区已建起了本地煤炭资源税价格监控体系。
　　
　　C 前景如何？
　　
　　多方利益有待协调改革未有竟时
　　
　　在不少业内人士看来，煤炭业的困境可能是长期的。
　　
　　从我国实际来看，“富煤、贫油、少气”的能源禀赋，使得很长一段时间内，煤炭在我国能源结构中一直处于基础地位。但随着清洁能源的加速开发利用以及环保生态标准的提高，煤炭在社会能源消耗总量的比重正在逐步下降。
　　
　　从煤炭需求行业来看，2014年，电力、冶金和建材三大行业用煤量占煤炭总量的85%。今年以来，由于经济增长乏力，全国发电量、粗钢产量和焦炭产量均有不同程度下降。受此影响，煤炭需求量进一步下降，使得煤价一举回到10年前。
　　
　　在这种背景下推出的煤炭资源税改革，面临着两方面挑战。
　　
　　一是企业和地方政府之间的利益协调问题。此次改革的总体要求是：不得增加煤炭企业负担。只有“正税清费”到位，资源税带来的收益增长与取消收费的损失相当，这个目标才能实现。
　　
　　对资源型省份而言，资源税费基金是地方财政的主要来源，“清费”对地方财政收入必然带来影响，特别在当前煤炭市场不景气的情况下。如果减收过多，不利于资源型地区经济发展。
　　
　　郝永强介绍说，煤炭资源税从价计征，税收收入随产量价格而动。由于市场变化，预计今年全年煤炭资源税收入都不太乐观。为此，内蒙古地税局正在研究下一步依靠信息化技术，尽快建立煤炭资源税税源监控体系并投入运营。
　　
　　从企业角度而言，困境也客观存在。
　　
　　“现在的煤价，是企业白干还承担经营风险。（发热量）5000大卡的煤，卖150元/吨，转一圈，企业还亏10元。”内蒙古伊泰煤炭股份有限公司总会计师刘春林告诉记者：“不干还不行。工人要生活，客户要维持。而且如果不生产，银行不贷款，资金链就可能断了。”
　　
　　他直言：“现在是要保政府还是保企业？”
　　
　　二是地方不同层级政府间财权和事权的分配问题。目前，资源型地区往往有两大难题：资源开发过程对地方生态环境造成严重破坏；资源枯竭之后地方经济发展将面临严峻挑战。因此，基层政府需要大量投入用于解决矿区生态环境问题、支持接替产业发展等。
　　
　　记者了解到，煤炭资源税改革后，所取得的税收收入虽然市县两级都有分配，但绝大部分需要上缴省级单位，然后统一调配下拨使用。取消所有依靠资源而设立的费用后，承担移民安置、环境恢复治理等主要工作的基层政府，财政压力大增。
　　
　　一些煤炭企业告诉记者，现在乱收费基本没有了，但“存着点儿担心”，担心今后如果地方财政吃紧，或者市场好转，收费会不会反弹？
　　
　　“我们也希望相关部门持续加大涉及煤炭企业基金收费的清理督导力度，防止部分收费项目反弹，切实减轻煤炭企业经营负担。”内蒙古地税局有关负责人告诉记者。
　　
　　根据全国煤炭行业协会预计，今年，国内煤炭消费和产量将继续下降，煤炭价格下行压力依然较大，全行业面临整体亏损。今后一段时间，受煤炭行业结构性产能过剩和环保力度加大等因素制约，煤炭销量和价格弱势难有根本性改变。
　　
　　借着煤炭资源税改革契机，不少煤企已经开始谋求应对之策，降低成本，实行多种经营，或者进行新技术改造。
　　
　　内蒙古伊泰煤炭股份有限公司投资200多亿元，正在建设“煤制油”项目，希望抢占市场先机。鄂尔多斯市乌兰煤炭集团调整产品结构，增加坑口煤，减少港口煤。两家企业都考虑建立专门的销售公司，减少企业成本。
　　
　　司志平告诉记者：“煤炭资源税改革，促使企业转型升级，提高效率。下一步，我们将进行原煤深加工，提高资源、能源使用成本，减少能源消费。”
　　
　　河南省地税局有关负责人表示，改革促使企业实行技术革新，不再简单依靠资源开采“量”，而是努力提高资源利用率，提升资源竞争的“质”，积极寻求降低能耗成本，适应新的市场环境。
　　
　　行业不景气，创造了整合煤炭市场的条件。
　　
　　“造成行业困境的主要原因还是供大于求，产能过剩，绝对过剩，市场竞争加剧。”刘春林表示。
　　
　　供大于求到了什么程度？
　　
　　“以前是买方拿着现金等煤，有时候钱打到煤炭企业账上，煤还不一定什么时候发货。现在完全不同了，生产出来先让用户拉走，价格先不谈了。因为生产不敢停，停下来某些专用设备就要报废。”郝永强这样描述。
　　
　　他告诉记者：“有些企业维持不下去，只能减产、停产，被有实力的企业兼并。现在有不少企业想把自己卖给神华这样的大企业。煤炭市场在逐渐整合。”
　　
　　要根本解决行业困境，更好地发挥税收调节作用，仅靠煤炭资源税改革并不够，还有赖于多项改革措施的出台及相互配合。
　　
　　一方面，资源税改革步伐本身要加快。要推进资源税扩围，全面实施从价计征改革，确立资源税作为地方税主体税种的地位，进一步发挥资源税促进资源高效利用、保护生态环境、造福资源所在地人民群众的重要功能。
　　
　　和煤炭一样，从今年5月1日起，稀土、钨和钼资源税由从量计征改为从价计征。目前，国家税务总局正在研究扩大资源税从价计征范围，将制定一揽子改革方案，将剩下未改革的资源税品目纳入其中。同时，研究把适合征收资源税的其他品目纳入大资源税的征收范畴。
　　
　　另一方面，刚刚结束征求意见的《环境保护税法》能够发挥的作用，已经让公众开始了新的期待。(中国税网）